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中美“穿透式监管”与 “罗斯福金融监管”之比较研究

摘要: 一般来说“穿透式监管”有两个层面的含义:一是在由监管失效造成多层嵌套的情况下,穿透识别最终 投资者是否为“合格投资者”;二是从监管比例、投资范围、风险计提等角度穿透识别最终投资标的资产是否 合格。即向上 ...

       一般来说“穿透式监管”有两个层面的含义:一是在由监管失效造成多层嵌套的情况下,穿透识别最终 投资者是否为“合格投资者”;二是从监管比例、投资范围、风险计提等角度穿透识别最终投资标的资产是否 合格。即向上穿透核查投资者,向下穿透核查投资标的——底层资产。

       ‘‘穿透式监管”的核心是使金融监管机构穿透识别资产管理产品的实质,将资金来源、中间环节以及最 终投向,按照“实质重于形式”的原则穿透连接起来。同时,按功能导向在法律允许的范围内明确监管规则, 优化监管资源配置,维护金融安全,守住不发生系统性金融风险的底线。

       “罗斯福金融监管”1929年,美国出现了信贷紧缩和资本市场暴跌,美国大量的公司企业出现经营困难,大量的银行因为挤 兑破产倒闭,美国由此进入了经济大萧条时代。直到1933年罗斯福就职美国总统,对金融监管体系进行了 彻底改革,才使得美国的经济与金融体系的不良状况得到了缓解,而这完全得益于罗斯福总统对美国金融体系所采取的“双线”监管模式,即分别对银行、证券体系进行监管。对于银行体系:首先,罗斯福政府在1933年批准通过了《格拉斯-斯蒂格尔法案》,该法案将商业银行和 投资银行进行隔离,确立了银行分业经营的监管框架,从源头上隔离了商业银行进入证券市场上的投机资 金;其次,为解决大量银行因挤兑破产带来的问题,罗斯福政府对银行机构进行合规性的管理,对于不达标不 合规的银行加大行政处罚力度,威慑银行的违规行为,迫使其审慎经营;再次,除了国民银行和自愿加入联储 会员的州银行都必须接受美联储的监管外,所有吸收存款的美国银行都必须加入联邦存款保险体系,成为联 邦存款保险公司的被保险人,接受联邦存款保险公司严格的直接监管。

        目前我国的监管格局是‘‘一委_行两会”所采取的监管理念是功能监管。具体来说:

       第一,新的监管体制增强了国务院金融稳定发展委员会(下称“金稳委”在宏观审慎监管方面的作用, 这意味着,金融领域进_步统_和优化了法律法规体系和宏观审慎监管体系。金稳委自成立以来,宏观上发 挥统筹协调金融改革发展和总领监管金融业的作用。同时,增强了中国人民银行在制定与执行货币政策和 宏观审慎监管方面的作用,使得货币政策、宏观审慎监管和金融监管的协调性显著加强;增强了银保监会、证 监会的微观审慎保障个体金融机构稳定、保障消费者权益的作用。

        第二,我国金融监管理念开始按照经营业务性质划分监管对象方向转变,从行为监管即原来的“牌照 式”监管转向功能监管。功能监管采取‘‘实质重于形式”的原则进行‘‘穿透式监管”把所有目前的银行、证 券、保险、信托以及其他的机构按照其金融功能,统一进行监管职能的划分,向上穿透最终投资者,向下穿透 底层资产,达到及时预警和化解潜在风险的目的,从而实现金融安全。同时,银保监会的合并从制度上实现 了功能型的统_监管,从而解决了长期以来存在的监管职责不清、监管交叉盲区的问题,为全面预防系统性 金融风险筑起了制度性防火墙。

        第三,监管部门采取了一系列措施对证券投资部门进行监管,要求“穿透”投资者的证券账户,清楚掌握 每_个账户的情况,要求‘‘一户_码”和账户实名制,设立资本市场运行统计监测中心,建设监管信息集中统 _共享的中央监管信息平台。这些措施的目的在于,全面强化上市公司、证券经营机构等各类市场主体监 管,保持稽查执法高压态势,严厉查处内幕交易、虚假陈述、操纵市场等违法违规行为,牢牢守住不发生重大 风险的底线。

        第四,通过严格监管实现结构性去杠杆。一方面通过商业银行缩减资产负债表等方法,收缩影子银行等 融资渠道,降低企业尤其是国有企业的杠杆率;另一方面,通过加强对地方政府融资平台的监管,逐步清理地 方政府债务,化解地方政府的债务风险。从而对地方政府、产能过剩国企和房地产业的融资规模加以限制。

        美国“罗斯福金融监管”的监管措施

        1929-1933年的美国经济大萧条,对美国经济和金融产生了极其严重的破坏性。但是,罗斯福新政实施 后,将凯恩斯主义的国家干预思想带入了美国经济和金融的变革中,金融领域确立了分业经营、分业监管的 金融体系,由此美国经济得以逐渐复苏。美国“罗斯福金融监管”的监管措施主要包括以下五个方面:

        第一,“双线多元”监管体制。美联储、联邦储蓄与贷款保险公司、联邦存款保险公司、证券交易委员会 等机构从各自的职责出发,各自监督和管理负责领域,实施“分业监管”的监管方式。该监管方式的监管格 局和结构是:中央和地方两级都拥有金融监管的权力,形成“双线”管理格局;每一级又下设若干监管机构共 同完成监管任务,形成“多元”管理结构。这样,每家银行时刻处于交叉监管体系的严格监管下,增加金融监 管执法中的透明度和严肃性,提高金融依法监管效力。

       第二,整顿银行体系。1933年3月6日,美国政府对银行系统进行整顿,宣布银行停业,采取措施回笼 货币,颁布《紧急银行法》授权联邦储备银行增发钞票以增加货币供应量来缓解货币荒。

       第三,制定“分业经营、分业监管”制度。经济危机发生之后,美国经济金融体系崩溃,国会议员格拉斯 和斯蒂格尔提出,金融业混业经营导致很多短期资本为追求高额利润而面临较高的信用风险。为此,罗斯福 政府通过了《格拉斯-斯蒂格尔法案》,在法律上确立以加强金融安全为导向的“分业经营、分业监管”制度来 限制银行投机资金进入证券市场,建立联邦储蓄保险公司,对2500美元以上的存款进行保险;授权联邦储蓄 委员会为成员银行制定最高利率。同时,配合功能监管,对相同功能、相同法律关系的金融产品按照同_规 则由同_监管部门监管,从而防范系统性风险的发生。

       第四,公开披露信息。1933年5月,美国国会通过《证券法》,为投资者合理分配的资金提供必要的信 息,以法律形式规定证券交易商要公开披露信息,以保证公平的证券交易。1934年,国会通过《i正券交易所 法》,明确规定证券交易所受制于政府监督;设立证券与交易所委员会要求股票交易所要在政府登记,要求 有股票上市的所有公司提交财务报告;制订证券交易的各种规章制度,使投资者了解公司的真实信息,防止 弄虚作假。对证券业监管法案的制定,促进了证券业的健康发展,维护了金融秩序的稳定。第五,国家干预金融监管。美国“罗斯福金融监管”遵循的是凯恩斯主义的国家干预思想,一方面加强 政府相关机构对金融领域的监管,另一方面,注重国家财政政策对经济的干预。在国家立法干预,组织机构 监管的背景下,罗斯福金融改革从根源上切断了金融投机的融资渠道,在投机者无法获得信贷而用自有资本 承担风险的情况下,各种资产泡沫就会得到消减,从而达到有效缓解大萧条困境的目的。

       罗斯福时期以《格拉斯-斯蒂格尔法》为核心的金融监管体系是美国现代金融 市场体制名副其实的奠基石,该法案成功克服了 19世纪30年代的经济大萧条并维护美国资本市场繁荣长 达半个多世纪。相反,在1999年废除罗斯福金融监管法规后不到十年,美国由于监管不力爆发了次贷危机 并先后引发了全球金融危机和欧洲债务危机。由此可见“罗斯福金融监管”的经验教训应当作为我们金融 监管改革的镜鉴,只有全面完善我国“穿透式监管”的监管体制,才能落实好管理层提出的抑制资产泡沫的 政策主张,才能确保金融为实体经济服务,才能有效维护不发生系统性金融风险。

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本文作者
2019-4-17 10:07
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